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<이슈리포트> 사립유치원 사태의 진실과 대책 - 김정호 전 연세대 특임교수
MIND300
조회 : 108    댓글 : 0    작성 : 2019-04-26 13:44:21

사립유치원 사태의 진실과 대책

 

김정호(김정호의 경제 TV 유튜버, 전 연세대 특임교수)

 

 

1. 사립유치원 사태의 발단과 전개 요약

 

사립유치원 사태의 직접적 발단은 201810월 민주당 박용진 의원이 교육부의 사립유치원에 대한 감사결과를 언론에 공표함으로 시작되었다. 사립유치원 설립자가 정부지원금으로 명품가방을 사고 성인용품까지 샀다는 감사 지적 사항이 언론의 헤드라인으로 등장하면서 대중은 분노했다.

 

박용진 의원은 문제에 대한 대책으로 소위 박용진 3법을 제안했다. 사립학교법, 유아교육법, 학교급식법의 3법 일부에 대한 개정안이다. 자유한국당은 이법들이 사립유치원의 현실을 무시한 무리한 대책이라며 본회의 상정에 반대했다. 민주당은 자유한국당을 제치고 상정하기 위해 문제의 3법을 패스트트랙으로 지정했다.

   

사립유치원들은 자신들에 대한 정부, 여당과 여론의 공격이 부당하고 지나치다며 반발하고 나섰다. 국공립유치원의 회계기준을 성격이 다른 사립유치원에 적용해서 생긴 문제이니 적합한 회계기준을 마련해달라고 요구했다. 사립유치원들은 한유총(한국유치원총연합회)을 중심으로 움직였다. 기존의 이사장이 사임한 후 비상대책위원장으로 추대된 이덕선 회장이 반대를 이끌었다. 그 후 많은 유치원들이 폐원을 의사를 밝혔다. 그러나 교육부는 형사처벌도 불사하겠다며 막고 나섰다. 한유총과 사립유치원들은 최후의 수단으로 개원연기 투쟁을 예고했다. 그러나 이마저도 교육청, 지자체 공무원들의 개별 원장들에 대한 조직적 각개 격파를 견디지 못하고 백기를 들었고 이덕선 이사장은 그 책임을 지고 사퇴했다. 그에게는 사립학교법 위반 혐의가 쉬워졌으며 구속영장이 청구된 상태다.

   

왜 이런 일이 생겼을까. 사립유치원들은 어떻게 될 것이고, 한국의 유아교육은 어떻게 될 것인가. 먼저 이 사태를 둘러싼 진실이 무엇인지부터 살펴보자.

 

 

2. 사립유치원 사태의 법적 진실

 

 

진실의 매우 중요한 부분은 두 개의 법원 판결에 담겨 있다.

 

이 사건 지원금은... 제주시가 영유아... 보호자.. 에게... 지원해 준 것이므로... 원고(어린이집 원장).. 보조금을 교부 받은 것으로 보아... 반환명령은 위법하고..." (대법원 2014. 6. 12. 선고 201324303 판결)

 

제주시가 누리과정 지원금을 잘못 썼다며 어린이집 원장에게 지원금을 반환하라고 명령했는데 그 명령이 위법하다는 판결이다. 지원금은 어린이집이 아니라 부모에게 지원한 것이기 때문이다. 또 다른 판결은 사립유치원 원장의 교비 횡령에 관한 것이다.

 

해당 사립학교는 사인(개인)이 설립해 운영하는 학교로서 수업료 등으로 조성된 교비는 특별한 사정이 없으면 유치원의 설치·경영자 소유에 속하므로, 돈을 임의로 사용하더라도 횡령죄가 성립하지 않는다.“ (대법원 2012년 판례. 연합뉴스 20181020일자)

 

여기서의 사립학교는 사립유치원을 말하는 것으로 설립자가 (법인이 아니라) 사인이기 때문에 유치원 교비계좌의 돈은 설립자 본인의 것이어서 그것을 임의로 썼더라도 횡령죄가 성립되지 않는다는 내용이다.

 

이 두 재판은 모두 민간과 정부가 다툰 것이다. 즉 정부당국이 불법이라고 본 것을 법원은 합법이라고 최종 판결을 내린 것이다. 그러면 교육부(어린이집의 경우 보건복지부)는 무엇을 근거로 이들이 위법이라고 판단한 것일까. 교비회계를 횡령했다고 본 것은 <사학기관재무회계규칙>에 근거한 것인데 법원 판결은 이 규칙을 사립유치원에 적용한 것이 잘못임을 말하고 있는 셈이다. 사학기관 재무회계규칙은 학교법인을 대상으로 하고 있는데 대다수의 사립유치원들은 법인이 아니라 개인의 재산인 상태로 설립, 운영되어 왔다. 이 규칙을 사립유치원에 적용한 것 자체가 상위법인 민법 등을 위배하고 있는 셈이다.

 

정부지원금을 사적인 용도로 쓴 것이 불법이 아니라고 본 가장 큰 이유는 지원의 대상이 유치원이 아니기 때문이다. 유아교육법 제24조는 유아교육비는 보호자 즉 부모에게 지급한다고 규정하고 있다. 실제로도 정부가 지원하는 누리과정지원금은 아이행복카드를 통해서 부모에게 지급된다. 부모가 유치원에 가서 유치원비를 결재하면 나중에 정부가 그 유치원에 일괄적으로 지급해준다.

 

건강보험공단과 동네의원, 환자 사이의 관계를 생각해 보면 이해가 쉽다. 자부담을 제외한 치료비의 대부분은 나중에 건강보험공단이 의원에 지급한다. 하지만 그 돈은 의원이 아니라 환자에 대한 지원금이다. 그렇기 때문에 그 돈으로 의원의 원장이 명품백을 사든 해외여행을 가든 문제될 것이 없다. 아이행복카드를 통해 지급되는 돈도 부모에 대한 지원금이어서 어떤 용도로 사용하든 소유자의 사적인 판단에 맡길 사안이다.

  

법원의 판단이 이렇게 나오자 교육부 등은 정식 사법절차 대신 여론 재판을 택했다. 즉 불법적인 기준을 가지고 감사를 한 후에 그 결과를 언론에 흘리는 것이다. 자세한 내막을 모르는 기자들과 대중은 예외 없이 분노했고 사립유치원들은 마녀 사냥을 당했다. 이번의 박용진과 유은혜 장관이 주도한 공격은 불법적 마녀사냥의 절정이었던 셈이다.

 

사실 이들도 자기들의 행위에 법적 근거가 없음을 알고 있음이 분명하다. 박용진3법이라고 내 놓은 것 중 유아교육법 개정안은 법원이 합법으로 판단한 것을 불법으로 만들기 위함이다. 이제 소위 박용진3법이라는 것에 대해서 살펴보자.

 

3. 소위 박용진3법은 무엇을 위함인가

 

박용진3법이란 사립학교법, 유아교육법, 학교급식법 중 사립유치원과 관련된 일부 조항에 대한 개정안을 말한다. 사립유치원의 설립자 원장과 원의 운영에 대한 통제 및 감시를 강화하기 위한 입법안이다. 개정안에는 여러 가지의 조항들이 포함돼있지만 가장 중요한 것들만을 다루겠다.

 

유아교육법 제24조 개정안은 박용진의 목적을 분명히 드러내준다. 원래의 조항은 무상으로 실시하는 유아교육에 드는 비용은 국가 및 지방자치단체가 부담하되, 유아의 보호자에게 지원하는 것을 원칙으로 한다고 되어 있다. 개정안은 여기에 다만, 유아가 유치원에 소속되어 있는 경우 해당 유치원에 보조금으로 지급한다.”는 단서조항을 신설하는 내용이다. 무상보육의 비용을 유치원 학부모에 대한 지원에서 사립유치원에 대한 보조금으로 바꾸겠다는 것이다.

  

이 조항의 유일한 목적은 지금까지 무죄로 판결되어 온 사립유치원 원장들의 소위 업무상 횡령 행위들을 유죄로 만들기 위함이다. 교육부가 업무상 횡령이라며 적발해서 재판에 넘긴 업무상 횡령 사건은 모두 무죄나 무혐의로 끝났다. 앞서 살펴봤듯이 아이행복카드를 통해서 정부가 지급하는 누리과정지원금은 사립유치원이 아니라 학부모에게 지원한 것임을 사법부가 인정했기 때문이다. 따라서 법치를 존중하는 정부나 국회의원이라면 개인 설립 사립유치원에 맞는 재무회계규칙을 새로 제정했어야 한다. 그러나 박용진의원은 오히려 법을 개정해서 사립유치원 원장들을 범죄자로 만들기에 나섰다.

 

이 조항의 효과와는 별도도 과연 실제로 집행 가능한 조항인지에 대한 의문이 있다. 원래의 이 조항은 학부모에 대한 지원을 규정하고 있으며 아이행복카드는 구체적 수단이다. 이것을 보조금으로 바꾼다면 사립중고등학교에 대해서 주어지는 재정결함보조금 같은 것이 될 가능성이 높다. 그럴 경우 학부모 선택권은 박탈된다. 학부모로부터 아이행복카드는 회수하겠다는 것인가. 그렇지 않고 아이행복카드 시스템은 그대로 둔 채 이름만 보조금으로 바꾼다면 그것은 이름만 보조금일뿐 성격은 여전히 학부모 지원금일 수밖에 없다. 여전히 법원은 횡령이 아니라고 판결할 가능성이 높다. 그래서 나는 이 개정안이 통과되더라도 상당한 혼란이 있을 것으로 본다. 박용진 의원은 과연 이런 문제를 알고 유아교육법 제24조 개정안을 발의했을까?

 

사립학교법 개정안 중 사립유치원 이사장의 원장 겸직 금지 조항 신설에는 사립유치원의 실질적인 몰수 의도가 드러난다. 기존 법은 유치원의 경우 다른 학교법인과는 달리 이사장이 원장을 겸임할 수 있게 허용해 왔다. 개정안은 유치원의 이사장도 원장을 겸임할 수 없게 했다.

 

이 법이 통과된다면 사립유치원은 실질적으로 몰수된 것과 다를바 없게 된다. 지금까지 사립유치원의 설립자는 이사장이면서 원장을 겸직하고 있다. 급여는 원장의 자격으로 받았다. 이사장은 급여가 없는 명예직이고 원장은 실무를 담당하며 급여가 지급된다. 이 법이 통과된다면 설립자는 명예직인 이사장을 맡을 할 뿐 원장직을 맡을 수 없기 때문에 급여를 받을 수 없다. 물론 투자에 대한 다른 어떤 보상도 받지 못한다. 결국 설립자는 자기가 설립한 유치원으로부터 어떠한 보상도 받을 수 없게 되는 것이다. 실질적으로 설립자에게서 서립유치원을 뺏는 법이다.

 

박용진의원은 이사장과 원장이 동일인일 경우 원장에 대한 징계가 제대로 이뤄질 수 없음을 표면상 이유로 내세운다. 하지만 정당한 폐원조차도 형사 처벌한다며 위협하는 정부가 원장 징계를 못해서 법을 개정하겠다는 것은 너무 궁색하다. 그 정도라면 행정조치로도 얼마든지 처리할 수 있을 것이다.

 

한편 자구로만 본다면 겸직 금지 조항은 법인인 유치원에만 해당되는 것으로 되어 있다. 이와 관련해서 사립유치원장들 사이에서는 결국 개인 설립유치원에도 겸직 금지 조항이 준용되는 것 아닌가라는 추측이 퍼져 있다. 두고 봐야 할 일이다. 한편 조희연 서울시 교육감은 개인설립 사립유치원도 200인 이상이면 법인으로 강제 전환하겠다는 방침을 밝혔다. 이 법이 통과된다면 사립유치원들은 이래저래 실질적으로 국가에 헌납한 상태가 될 수 밖에 없다.

 

세 번째는 학교급식법 개정안이다. 사립유치원의 급식은 현재 개별 유치원의 자율에 맡겨져 있는데 개정안은 정부 기준에 맞는 업체에 맡길 것을 요구하고 있다. 의도대로 일부 저질 급식 문제를 막는 효과가 있을 수 있다. 그러나 원래 잘 하고 있는 유치원들에게는 오히려 급식질에 대한 걱정을 안겨준다. 비용도 늘어날 각오를 해야 한다. 저질 급식이 우려되는 유치원이 있다면 개별적으로 그 문제를 조사하는 것이 합당한 대응이다. 급식질을 이유로 해서 제대로 하고 있는 유치원까지 정부가 지정한 업체에 위탁하라고 하는 것은 품질과 비용 모두에서 오히려 개악일 가능성이 높다. 공무원과 업체 사이의 뒷거래가 우려되기도 한다.

 

요약하자면 이렇다. 사립학교법 개정안은 사립유치원을 실질적으로 국가에 헌납하게 만드는 제도다. 이로 인해서 더욱 많은 사립유치원들이 폐원을 택하게 될 것이다. 유아교육법 제24조 개정안은 사립유치원 원장들의 교비계좌 이용 행위를 억지로라도 범죄로 규정하는 것 외에 어떤 유익함도 없다. 과연 현실적으로 집행이 가능한 조항인지도 의심이 된다. 학교급식법 개정안의 경우 대다수 유치원에서 급식 비용을 높이게 될 것이다.

 

 

4. 소위 사립유치원 비리의 역사적 기원

 

 

한국의 유아교육은 사립유치원이 주도해왔다. 2017년 현재 전체 유치원 원아 68만명의 75%를 사립유치원이 담당하고 있다. 이들이 범죄집단처럼 되어 버린 것은 1981년부터 30년 넘게 허용되어 오던 자영업적 관행이 불법인 것으로 취급되었기 때문이다. 즉 과거에는 당연히 여겨지던 지출행위가 2012년부터 횡령이 되어 버린 것이다.

  

1981년 이전까지 한국의 사립유치원은 자선사업의 영역이었다. 유치원 세워서 수익을 취하는 것이 금지되었기 때문에 사립유치원은 대학이나 교회 부설이 거의 전부였다. 1980년 당시 사립유치원의 숫자는 861개에 불과했다. 5공화국이 들어서면서 북한과의 유아교육 격차를 해소할 필요가 생겼다. 정부에 돈은 없으니 대규모 민간의 투자가 필요했다. 투자 유치를 위해 당시 정부는 사립유치원 설립을 자유화했고 유치원 운영을 통해서 수익을 내는 것도 허용했다. 유치원 교육내용도 자율적으로 결정됐고 선택은 학부모에게 맡겨졌다. 정부는 유치원에 대해서 거의 간섭을 하지 않았다. 사립유치원이 일종의 자영업으로 운영되기 시작한 것이다.

 

자유화 정책은 효과를 발휘했다. 사립유치원 숫자가 폭발적으로 증가해서 1980861개이던 것이 1988년에는 3420개로 늘었다. 6년 사이에 4배가 증가할 수 있었던 것은 유치원 운영을 통해서 수익을 취할 수 있었기 때문이다. 그 덕분에 학부모들도 아이들을 쉽게 유치원에 보낼 수 있게 되었다.

 

 

 

전체 유치원 수

사립유치원 수

1980

901

861(95.5)

1981

2,958

1,036(35.0)

1982

3,463

1,135(32.8)

1983

4,276

1,714(40.0)

1984

5,183

2,069(39.9)

1985

6,242

2,475(39.7)

1986

7,233

2,900(40.1)

1987

7,792

3,233(41.5)

1988

8,030

3,420(42.6)

자료: 심은희, 5공화국시기 한국사립유치원의 변천 과정: 1980년부터 1988년까지, 열린유아교육연구, Vol. 17, No. 6, 2012. 12, pp.383-416.

 

 

 

2012년 무상교육을 위해 사립유치원과 민간어린이집에 정부 재정이 투입되면서 사정은 달라지기 시작했다. 정부는 자영업으로 운영되어 오던 이들에게 국공립과 똑같은 회계 및 지출 방식을 의무화했다. 그 핵심은 유치원 교비계좌의 돈을 사적으로 취하지 못하게 만든 것이다. 설립자가 원장을 겸할 경우 급여로 돈을 가져갈 수 있지만 다른 용도로는 손을 댈 수 없게 되었다. 대부분의 사립유치원은 법인이 아니라 개인재산이었기 때문에 교비계좌와 개인계좌의 구분이 분명치 않았는데, 이런 곳은 감사 받는 곳마다 횡령으로 적발이 되었다. 하지만 사실은 그들을 횡령으로 낙인찍는 교육부가 오히려 불법임을 법원 판결이 말해주고 있다.

 

 

4. 정부의 공공성 강화대책이라는 것

 

 

교육부는 유아교육 공공성 강화방안이라는 것을 내 놓았다. 내용은 크게 세 가지로 집약된다. 첫째 사립유치원 설립자들이 교비계좌의 돈을 사적으로 쓰지 못하게 만드는 장치들이다. 사립유치원에 대한 상시 감시 체제, 에듀파인 의무화를 통한 회계 투명성 강화 등이다. 둘째는 유아의 학습권 보장 방안으로 사립유치원들이 폐원이나 원아 모집 중지 등을 하지 못하게 하는 방안들이다. 셋째는 국공립유치원 확대 방안이다.

   

감시체제 강화 및 투명성 강화 조치들로 인해 설립자 원장들이 교비계좌의 돈을 사적으로 가져가는 일은 거의 사라질 것이다. 그러나 유치원 운영 의지의 상실이라는 더욱 큰 문제를 불러올 것이다. 대부분의 사립유치원 설립자들에게 유치원은 교육의 통로이면서 생업의 장이기도 했다. 즉 유치원에서 아이들을 교육시키면서 그 돈으로 자신의 생활도 해결해온 것이다. 사학기관재무회계규칙은 생업적 측면을 완전히 차단한다. 법인화가 강요된다면 사립유치원 설립자는 급여조차 취할 수 없어서 실질적으로 몰수 상태에 처하게 된다. 사립유치원 설립자-원장의 상당수가 폐원을 원하고 있고 앞으로는 더욱 그럴 것이다.

 

공공성 강화 대책에는 유아의 학습권 보장을 위해 폐원을 억제하겠다는 내용도 들어 있다. 이로 인해 당장 대규모의 폐원에 따른 혼란은 막을 수 있을 것이다. 그러나 길게 보면 폐원을 막을 방법은 없다. 설령 억지로 문을 열어 놓게 한다 해도 운영 의지가 떨어져서 교육의 질이 추락을 피할 수 없을 것이다.

 

마지막으로 국공립유치원을 40%로 확대한다는 것은 원래부터 대통령 공약 사항이어서 새로운 것은 없다. 다만 현실성은 부족해 보인다. 10.2만 명의 원아들에게 국공립유치원을 공급하자면 매년 2.6조원의 재원이 추가로 필요한데 실질적으로 불가능할 것으로 보인다. 실현불가능한 약속으로 국민에게 환상을 주는 것으로 보인다. 앞으로 국공립유치원이 늘어날 것은 분명하지만, 그들의 약속대로 40%까지 늘릴 수 있을지는 의문이다.

 

 

5. 국공립유치원과 사립유치원: 비용과 효과의 비교

 

 

문제가 있더라도 국공립유치원을 늘리는 것은 바람직하다는 여론이 지배적이다. 특히 유아의 부모들은 국공립유치원 증설에 적극 지지해왔다. 국공립 쪽이 비용도 싸고 질도 높다는 판단 때문이다. 하지만 이는 매우 왜곡된 고정관념이다. 국공립과 사립유치원의 비용과 질을 비교해 보자.

 

일반의 상식과는 달리 국공립유치원은 사립유치원보다 두 배 이상의 교육비를 사용한다. 사립유치원의 경우 원아 1인당 월평균 53만원의 유치원비를 받는데 그것을 비용이라고 볼 수 있다(2016년 기준). 국공립유치원의 경우 학부모에게 가격으로 1~2만원을 받지만 그것은 실제 비용의 극히 일부에 불과하다. 국공립유치원은 경상비로 월평균 99만원, 시설투자의 자본비용으로는 15만원을 쓴다. 합치면 114만원이다. 국공립유치원이 사립유치원보다 2배도 넘는 비용을 사용하고 있다는 것이 진실이다. 사정이 이런데도 대다수의 사람들이 반대로 알고 있는 것은 학부모 부담의 크기 때문이다. 사립유치원은 53만원 중 누리과정 지원금 22만원을 제외한 30만원 내외를 학부모가 부담하는데 국공립은 1-2만원이면 된다. 그래서 국공립은 싸고 사립은 비싸다는 편견이 고착되었다. 국공립의 나머지 비용 112-3만원은 국민이 세금으로 부담하고 있으면서도 말이다.

 

 

 

국공립유치원(단설)

사립유치원(평균)

운영비

99

구분 없음

시설의 자본비용

15

총비용

114

53

자료: 김정호, 국공립유치원 확대정책의 평가 : 현상유지 정책 및 완전무상 교육정책과의 비교, 제도와 경제, Vol.12 No.3, 2018, pp. 65-85.

 

 

비용에 큰 차이가 있음에도 불구하고 학부모의 만족도는 큰 차이를 보이지 않는다. 20128월 육아정책연구소가 공립과 사립 유치원 부모 각각 500명을 대상으로 만족도 조사한 결과가 그렇다는 사실을 보여준다. 1은 매우 불만족, 4는 매우 만족인 척도에서 공립유치원은 3.03, 사립유치원은 3.02의 만족도를 보였다. 거의 같다고 보면 된다. 즉 비용은 사립이 국공립의 1/2에 불과하지만 같은 수준의 만족도를 만들어내는 것이다. 이같은 사립의 효율성은 선택 압력에 기인한 것으로 평가할 수 있다.

 

 

5. 유아교육 발전을 위한 제언

 

 

우리나라 유아교육의 발전을 위해서 필자는 다음과 같은 몇가지의 사항이 반드시 필요하다고 본다. 첫째 사립유치원의 활력이 살아 있어야 한다. 지난 30년간 한국의 유아교육을 발전시켜온 주체는 사립유치원들이다. 학부모의 선택을 받기 위한 사립유치원들의 노력이 한국 유아교육의 수준을 높여 왔다. 몬테소리나 발도르프, 프로젝트 수업 등의 사립유치원들이 표방해온 교육방식들은 그들의 이뤄온 성취의 작은 일부라고 생각한다. 국공립유치원들도 사립유치원들의 그러한 노력에서 상당한 자극을 받아왔다고 확신한다. 앞으로도 사립유치원들의 활력이 살아있어야 사회의 변화에 맞는 새로운 교육방법이 끊임없이 등장하게 될 것이다. 또 사립유치원이 살아 있어야 교육비용의 절감도 이뤄질 수 있다.

    

둘째는 회계와 수익문제다. 사립유치원의 회계는 투명하게 하되 설립자에게 적절한 수익을 보장해야 한다. 수십억원의 재산을 투자한 설립자들에게 수익을 한 푼도 취하지 못하게 하는 것은 문을 닫으라는 것과 다름없다. 최소한 국가가 공공요금에 포함하는 적정투자보수(4~5%) 정도의 수익은 취할 수 있게 해줘야 사립유치원이 존속할 수 있다. 회계는 투명하게 하면서도 수익은 인정해줘야 한다.

 

셋째 개별 유치원의 자율성을 큰 폭으로 늘려야 한다. 누리과정이 의무화되면서 사립유치원들은 교육의 자유를 제약당하고 있다. 다양하고 개성 강하던 사립유치원들은 국공립유치원과 같은 모습으로 변해가고 있다. 투명하지만 최대한 자율성이 보장되도록 해야 한다. 누리과정은 느슨한 가이드라인 정도로 두고 현장에서의 교육은 각 유치원들이 결정하게 해야 한다. 그리고 큰 원칙이 벗어나지 않는다면 개별 유치원의 교과과정에 간섭하지 말아야 한다.

  

넷째, 국공립유치원도 사립유치원과의 경쟁에 노출시켜야 한다. 그래야 보다 적극적으로 시대의 변화를 교육 내용에 반영하게 된다. 이를 위해 필요한 것이 바우처 제도다. 국공립유치원에 지급되던 예산 중 최소한 30만원 정도는 떼어서 학부모의 바우처를 증액시킨다. 그리고 그리고 국공립유치원도 부족한 재원은 바우처를 받아서 충당하게 하면 사립유치원과 상당한 경쟁관계가 형성될 수 있을 것이다. 국공립유치원의 교사들은 힘들어 지겠지만 유아교육의 질은 상당히 높아질 수 있을 것이다. 유아교육의 발전은 교사들도 수요자들의 요구에 반응할 때 더욱 잘 이뤄질 수 있다. 

 

190402 유치원 사태의 진실대책 김정호.pdf

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